Kohalik Omavalitsus
Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslik garantii
Kohalik omavalitsus on eestlastele olnud ajalooliselt omane kogukondliku elu korraldamise vorm. Eestikeelse õigusteaduse rajajaid, professor Jüri Uluots on 1930. aastatel kirjutanud: „Üks inglise kuulus jurist ütles, et ei ole vägevamat asutust, mis võiks võistelda oma vanaduse, tähtsuse ja mõjukuse poolest sellega, mida esitab endas Inglise parlament. Seda ütelust võiks kohandada ka Eestile. Ei ole õiguslikku põhimõtet, mis võiks Eestis võistelda omavalitsuse ideega vanuselt, pidevuselt ja kasvatuslikult. Eesti omavalitsus on olnud nurgakiviks, millele praegune aeg tugineb.” Põhimõtteliselt sama, aga 70 aastat hiljem (2003. aastal) on kinnitanud Tartu Ülikooli professor Wolfgang Drechsler: „Eesti riik on ajalooliselt välja kasvanud kohalikest omavalitsustest ja eestlased on elanud kogukondlikus iseorganiseerimises kui ühiselu struktuuris sajandeid kauem peaaegu kõigist Euroopa rahvastest.” Võib-olla ka seetõttu, et kohalik omavalitsus on nii igapäevaselt ja sageli kasutatav termin, ei juureldagi enamasti tema sügava sisu üle.
Elanike arusaam kohalikust omavalitsusest piirdub kahetsusväärselt sageli teadmisega, et selleks on vallavanem või linnapea. Paremal juhul teatakse ka valla- või linnavalitsust. Päris heaks võib teadmisi lugeda siis, kui teatakse midagi veel ka valla- ja linnavolikogust. Enda võimalusi ja kohta kohalikus omavalitsuses seostavad inimesed üldjuhul ainult õigusega valida volikogu. Tavakodanike taolisel pealiskaudsel kohaliku omavalitsuse mõistmisel on kahjulik praktiline toime, sest nad ei osale ega isegi ei tea enda võimalusi osaleda oma kogukonna elu korraldamisel.
Riigiti on kohalikul omavalitsusel erinev koht ühiskonnas ning selle mõistmiseks peab tundma vastavaid seadusi, eelkõige põhiseadust. Eesti Vabariigi põhiseaduses on võrreldes teiste Euroopa Liidu riikide põhiseadustega kohalik omavalitsus põhjalikult ja hästi sätestatud, mida on tunnustanud ka väliseksperdid. Kohalikku omavalitsust on põhiseaduses märgitud veerandsajas artiklis, kuid spetsiaalselt selle institutsiooniga seondub XIV peatükk ja paragrahvid 154–160.
Kahjuks ilmnevad kohaliku omavalitsuse sisu ja mõistega seotud probleemid peale põhiseaduse ka muudes õigusaktides ning sellealastes kirjutistes. Põhiseaduses kasutatakse mõistet „kohalik omavalitsus” kolmes põhimõtteliselt erinevas tähenduses.
1. Kohalik omavalitsus kui haldusterritoriaalne üksus
Paragrahv 157 sätestab, et kohalikul omavalitsusel on iseseisev eelarve. Kohaliku omavalitsuse eelarve ei ole osa riigieelarvest.
Paragrahv 157 sätestab, et kohalikul omavalitsusel on iseseisev eelarve. Kohaliku omavalitsuse eelarve ei ole osa riigieelarvest.
2. Kohalik omavalitsus kui kohaliku omavalitsuse organ
Alates 1993. aastast, kui võeti vastu kohaliku omavalitsuse korralduse seadus, on Eestis kaks kohaliku omavalitsuse organit — esinduskogu (volikogu) ja täidesaatev organ (valla- või linnavalitsus). Viimasel juhul tuleb mõista, et valla- või linnavalitsus on kollegiaalse organi tähenduses, sest üsna tavaline on kogu vallamaja nimetamine vallavalitsuseks. Põhiseaduse paragrahvi 157 kohaselt võib kohalik omavalitsus kehtestada kohalikke makse, aga see õigus saab olla ainult rahva poolt otsevalitud volikogul. Samas on märgitud ka kohalike maksude kogumine, kuid see on juba täidesaatva organi ülesanne.
Alates 1993. aastast, kui võeti vastu kohaliku omavalitsuse korralduse seadus, on Eestis kaks kohaliku omavalitsuse organit — esinduskogu (volikogu) ja täidesaatev organ (valla- või linnavalitsus). Viimasel juhul tuleb mõista, et valla- või linnavalitsus on kollegiaalse organi tähenduses, sest üsna tavaline on kogu vallamaja nimetamine vallavalitsuseks. Põhiseaduse paragrahvi 157 kohaselt võib kohalik omavalitsus kehtestada kohalikke makse, aga see õigus saab olla ainult rahva poolt otsevalitud volikogul. Samas on märgitud ka kohalike maksude kogumine, kuid see on juba täidesaatva organi ülesanne.
Kohaliku omavalitsuse täidesaatvat organit põhiseaduses ei märgita. Sellega haakub ka üks põhimõtteline, aga samuti osaliselt terminoloogiline probleem. Küllalt sageli räägitakse või kirjutatakse nagu oleks või peaks olema kohaliku omavalitsuse tasandil võimude lahusus nagu riigi kesktasandil. Aga kohalikul tasandil on ainult esindusvõim. Käsitletava valdkonna peamise rahvusvahelise regulatsiooni — 1985. aastal Euroopa Nõukogus heaks kiidetud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta kohaselt võivad esinduskogul olla (NB! ei pea olema) talle aruandvad täidesaatvad organid. Kohalikul tasandil peab olema eesmärgiks kohaliku omavalitsuse võimalikult tulemuslik teostamine, aga mitte võimude lahususe tagamine. Küll aga tuleb seonduvalt kohaliku omavalitsusega rääkida võimude vertikaalsest lahususest, st riigi keskvõimu ja kohaliku võimu lahususest, mis on kohaliku autonoomia eelduseks.
3. Kohalik omavalitsus kui kogukondliku elu korraldamise vorm
Selles tähenduses esineb kohaliku omavalitsuse mõiste selgelt põhiseaduse paragrahvis 160, mille kohaselt kohalike omavalitsuste korralduse sätestab seadus. Õigem olnuks seejuures kasutada kohalikku omavalitsust ainsuses.
Selles tähenduses esineb kohaliku omavalitsuse mõiste selgelt põhiseaduse paragrahvis 160, mille kohaselt kohalike omavalitsuste korralduse sätestab seadus. Õigem olnuks seejuures kasutada kohalikku omavalitsust ainsuses.
Kohaliku omavalitsusega seonduvad printsiibid (eelkõige subsidiaarsus) kajastuvad Euroopa Liidu põhiseadusliku lepingu eelnõus. Subsidiaarsus tähendab, et kõiki avaliku võimu kohustusi täidavad kodanikule kõige lähemal seisvad võimuorganid.
Omavalitsuse terminoloogia
Terminil „kohalik omavalitsus” ei tohiks mingil juhul rõhk olla sõnal „valitsus”. Kohaliku omavalitsuse puhul tuleks õigupoolest rõhutada sõna „oma”. See on elanike OMAvalitsus. Kohaliku omavalitsuse olemuse paremaks mõistmiseks tuleks kohalikku omavalitsust lugeda kui kohalikku omavalitsemist, kus kogukonnal peab olema võimalus iseseisvalt korraldada oma kohalikku elu.
Süsteemi kompromiteeriv on seejuures asjaolu, et omavalitsemise asemel toimub mõneski vallas ja linnas pigem omavolitsemine, aga demokraatliku ühiskonna arenedes peaks see olema mööduv nähtus. Kinnituseks võib tuua lähiriigid Soome ja Taani, mis iga-aastastes Transparence International'i küsitlustes on väikseima korruptsiooniga riigid. Samas täidab neis riikides kohalik omavalitsus avaliku sektori rahastatud funktsioonidest ca 1/2–2/3. Kui nende riikide esindajatelt küsida korruptsiooni kohta valdades või kommuunides, siis kehitatakse arusaamatuses õlgu, sest just elanike läheduse tõttu avalikule võimule neis korruptsioon praktiliselt puudub. Piltlikult — riigikontrolli asendab palju tulemuslikum külakontroll.
Üks massiline eksitus korrektsust eeldavates õigusaktides ja ka teadustöödes on see, et kohaliku omavalitsuse sünonüümina kasutatakse omavalitsust. See on aga omavalitsuse liiga lihtsustatud käsitlus, sest kohaliku omavalitsuse kõrval on ka teisi omavalitsusi. Neist tuntuimad on Eesti põhiseaduse paragrahvis 50 ette nähtud kultuuriomavalitsused, hariduse seadustes reguleeritud õpilasomavalitsused või ajalooliselt tuntuima omavalitsusena kirikuomavalitsus. Muuhulgas veel kolm sajandit tagasi tähendas local self-government Inglismaal just kirikuomavalitsust. On ju kirikuomavalitsuse puhul kogudusel (kogukonnal) oma juhtorganid, kirikumaksu kehtestamise õigus, osutatakse mitmesuguseid teenuseid jms. Eestis 1938. aastal jõustunud põhiseaduses olid eraldi märgitud ka kutsealased omavalitsused (neiks olid Põllutöökoda, Kaubandus-Tööstuskoda jms), mis olid esindatud ka parlamendi teises kojas.
Kohaliku omavalitsuse termini kasutamine tekitab omaette probleeme siis, kui käsitletakse ka regionaalse tasandi omavalitsust. Sellisel juhul võiks kasutada üldistavat terminit „territoriaalne omavalitsus”, sest olenemata sisust on nii kohalik kui ka regionaalne omavalitsus seotud mingi kindla territooriumiga. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses on sätestatud, et kohalik omavalitsus rajaneb riigi territooriumi haldusjaotusel. Kuni 1925. aastani olid Eestis luteriusu maakogudused seotud kindla territooriumiga (kihelkonnaga), mistõttu selle ajani oli ka kirikuomavalitsus territoriaalne omavalitsus. Territoriaalse omavalitsuse mõiste kasutamise otstarbekus tuleneb aga just regionaalse omavalitsuse kahesugusest iseloomust.
Territoriaalne omavalitsus jaguneb kaheks:
1. Kohalik omavalitsus
2. Regionaalne omavalitsus
1. Kohalik omavalitsus
2. Regionaalne omavalitsus
Viimane võib omakorda olla kahte tüüpi:
1. Regionaalne kohalik omavalitsus. Seda võib nimetada ka teise tasandi kohalikuks omavalitsuseks, nagu oli Eestis aastatel 1989–93. Seejuures tuleb siiski teada, et Euroopas on ka kolmetasandilise kohaliku omavalitsusega riike, nagu Itaalia ja Poola.
2. Regionaalne delegeeritud omavalitsus, kus regionaalsel tasandil toimub küll kohaliku omavalitsuse üksuste koostöö, kuid kohaliku omavalitsuse üksusi esindavad seal mitte rahva poolt otse valitud esindajad, vaid kohaliku omavalitsuse organite delegeeritud esindajad, kusjuures see võib toimuda kahel viisil:
- seadusega ette nähtud kohustusliku koostöö vormis, nagu selleks oli Eestis aastatel 1993–94 maakogu;
- vabatahtliku koostöö vormis, nagu see on Eestis toimunud aastatel 1992–94 maakondlike kohaliku omavalitsuse üksuste liitude näol.
1. Regionaalne kohalik omavalitsus. Seda võib nimetada ka teise tasandi kohalikuks omavalitsuseks, nagu oli Eestis aastatel 1989–93. Seejuures tuleb siiski teada, et Euroopas on ka kolmetasandilise kohaliku omavalitsusega riike, nagu Itaalia ja Poola.
2. Regionaalne delegeeritud omavalitsus, kus regionaalsel tasandil toimub küll kohaliku omavalitsuse üksuste koostöö, kuid kohaliku omavalitsuse üksusi esindavad seal mitte rahva poolt otse valitud esindajad, vaid kohaliku omavalitsuse organite delegeeritud esindajad, kusjuures see võib toimuda kahel viisil:
- seadusega ette nähtud kohustusliku koostöö vormis, nagu selleks oli Eestis aastatel 1993–94 maakogu;
- vabatahtliku koostöö vormis, nagu see on Eestis toimunud aastatel 1992–94 maakondlike kohaliku omavalitsuse üksuste liitude näol.
Kohaliku omavalitsuse koht avalikus halduses
Kohaliku omavalitsuse korraldus ja koht riigi avalikus halduses sõltub paljuski sellest, millistes piirides on tal õigus iseseisvalt lahendada kohaliku elu küsimusi. Ajalooliselt ja eri riikides tuntakse sellega seonduvalt kahte põhimõtteliselt erinevat kohaliku omavalitsuse teooriat:
1. Riigistatud (riiklik) kohalik omavalitsus
2. Kogukondlik kohalik omavalitsus
1. Riigistatud (riiklik) kohalik omavalitsus
2. Kogukondlik kohalik omavalitsus
Eestis on ka pärast 1992. aasta põhiseaduse vastuvõtmist arutletud selle üle, kumb teooria on selles aluseks kohalikule omavalitsusele. Väärib meenutamist, mida Põhiseaduse Assambleel ütles tolleaegne justiitsminister Jüri Raidla: „Omavalitsuste volikogude valimist ei ole me põhimõtteliselt nõus käsitlema riigivõimu teostamise viisina. Vastasel korral me avaksime põhiseadusliku kanali omavalitsuste allaheitmisele riigivõimude poolt. Käsitletav eelnõu taotleb tegelikku omavalitsust, mitte aga pooleldi riigistatud omavalitsust.” Sellest juhinduti ka põhiseaduse XIV peatüki kirjutamisel. Võib lisada, et 1920. aasta põhiseaduse ja 1933. aastal vastu võetud põhiseaduse muutmise seaduse kohaselt arendati Eestis riiklikku omavalitsust, kuigi eelnevas ajaloos rakendati Eestimaal kogukondlikku omavalitsust.
Korduvalt on kohaliku omavalitsuse olemus ja koht Eesti ühiskonnas olnud vaidlusobjekt Riigikohtus. 2005. aastal otsustas Riigikohus lubada valimisliitudel osaleda kohaliku omavalitsuse volikogude valimistel. Põhjendati seda otsust aga järgmiselt: „Põhiseaduse järgi on kohaliku omavalitsuse aluseks idee kogukonnast, kelle ülesandeks on lahendada selle kogukonna probleeme ja korraldada kogukonna elu. Kui kogukondlike huvide esindamisvõimalused seatakse sõltuvusse üleriigiliselt tegutsevate erakondade otsustustest, võib kohalike huvide esindatus ohtu sattuda. See võib omakorda olla vastuolus omavalitsuse autonoomia põhimõttega. Riigi ja kohaliku huvi konflikti korral peab säilima volikogu liikme võimalus otsustada kohalikke küsimusi sõltumatult oma kogukonna huvides.”
Kohaliku omavalitsuse olemuse ja tähtsuse mõistmiseks Eesti ühiskonnas on väga oluline märkida veel põhiseaduse paragrahvi 14, mille alusel kõrvuti seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimuga on ka kohaliku omavalitsuse kohustus (isikute) õiguste ja vabaduste tagamine. Kohaliku omavalitsuse üks põhiseaduslikke garantiisid tuleneb põhiseaduse paragrahvist 65, mille kohaselt Riigikogu lahendab muid riigielu küsimusi, mis ei ole põhiseadusega antud Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse, teiste riigiorganite või kohaliku omavalitsuse otsustada. Põhiseaduse paragrahv 79 sätestab põhimõtte, et kui Vabariigi Presidenti ei valita Riigikogus ka kolmandas hääletusvoorus, siis kutsub Riigikogu esimees kokku valimiskogu. Valimiskogu koosneb Riigikogu liikmetest ja kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude esindajatest. Iga kohaliku omavalitsuse volikogu valib valimiskogusse vähemalt ühe esindaja. Suurematel linnadel on esindusnorm kõrgemgi — Tallinnal 10, Tartul 4 ning Kohtla-Järvel, Kuressaarel, Narval, Pärnul, Rakverel, Viljandil ja Võrul igaühel 2 kohta. Seetõttu on valimiskogus olnud kohaliku omavalitsuse poliitikuid 2,5 korda enam kui Riigikogu liikmeid. Kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise tõttu on aja jooksul vähenenud nende esindatus valimiskogus.
Pole tähtsusetu märkida, et nii 1996. kui ka 2001. aastal valiti Vabariigi President just valimiskogus, mis tähendab, et kohaliku omavalitsuse poliitikutel on Eestis olnud eriline koht olulise riigielu küsimuse otsustamisel.
Kohalik omavalitsus Eestis omariikluse eelsel ajal
Sajandite jooksul olid Euroopas suured õigused linnadel. Nad olid nagu linnriigid oma õiguste ja vabadustega. Tallinn sai Lübecki õiguse 1248. aastal, hiljem kehtestati see Narvas ja Rakveres. Mõned Lõuna- ja Kesk-Eesti linnad (Tartu, Uus-Pärnu, Haapsalu, Paide, Viljandi) ühinesid aga Riia kaudu nendeni jõudnud Hamburgi linnaõigusega (nimetatud ka Riia õiguseks). Kuid linnaõigus tagas üksnes seisusliku omavalitsuse, kus linna juhtimine (rae moodustamine) oli teatud sotsiaalsete kihtide (kaupmehed, majaomanikud vms) käes. Halduse korraldus sõltus oluliselt sellest, kas Eestis oli Saksa, Taani, Poola, Rootsi või Vene aeg. Maaomavalitsustest saab Eesti alal rääkida alles XIX sajandist, mis oli Euroopat haaranud demokratiseerimisprotsesside tulemusi.
Põhimõtteliselt uue ilme sai kogukonna juhtimine Euroopas (siit levis see ka Uude Maailma) siis, kui Suure Prantsuse revolutsiooni järgselt hakkas monarhi ainuvõim asenduma vabariikliku riigikorraldusega. Tõusetus põhimõtteline küsimus — millised on riigi kesktasandi ja millised kohaliku tasandi ülesanded? Seejuures toonitati sageli, et kohaliku autonoomia traditsioon on pikaajalisem rahvusriikidest. Paljuski kohaliku omavalitsuse kaasaegsetele teooriatele teedrajavalt ütles Jacques Guillaume Thouret (1746–1794) 1790. aastal Prantsuse Rahvuskogus esinedes, et olemas on:
1) oma olemuselt munitsipaalhaldusele omaste kogukondlike asjade mõiste;
2) riigi poolt kohaliku omavalitsuse organitele üleantavad asjad.
1) oma olemuselt munitsipaalhaldusele omaste kogukondlike asjade mõiste;
2) riigi poolt kohaliku omavalitsuse organitele üleantavad asjad.
XIX sajandi esimese poole Euroopa poliitilises arengus, sh revolutsioonides oli sageli üks peaeesmärke omavalitsemisõiguse saavutamine. Eesti- ja Liivimaal tekkis linnade kõrval ka maapiirkondades võimalus kohalike elanike (talurahva) mõningaseks omavalitsuseks alles pärast 1816. ja 1819. aasta talurahvaseadusi. Sõna „vald” oli juba paar sajandit kasutusel olnud, kuid see tähendas siis ilmselt soome keele eeskujul võimu, vägivalda (mõisnike poolt). Vallad moodustatigi algselt mõisate kaupa.
Sisuliselt alles 1866. aasta vallaseadus andis Eesti- ja Liivimaal ka talupoegadele võimaluse kohalike asjade otsustamisel kaasa rääkida. Hakati valima vallavolikogu, -valitsust ja -vanemat ning sellest ajast võib Eestis rääkida kaasaegsetel põhimõtetel toimivast kohalikust omavalitsusest. 1870. aasta linnaseadust hakati praegusel Eesti alal rakendama 1877. aastast, kui kehtivuse kaotas Lübecki õigus ja selle alusel valiti linnaduumad, mis on kaasaegsete linnavolikogude eelkäijad. Eriti oluliseks kujunesid Eesti omariikluse seisukohalt Tallinna Linnavolikogu valimised 1904. aastal, mil eestlased saavutasid esmakordselt ajaloos enamuse ja said asuda tulevast riigi pealinna juhtima. 60-liikmelisse Tallinna Linnavolikogusse valiti 37 eestlast, 19 sakslast ja 4 venelast ning eestlased ja venelased sõlmisid koalitsiooni, sest olulisemate otsustuste vastuvõtmiseks oli vaja volikogu 2/3 toetus. Teiste hulgas valiti linnavolikogusse ka Konstantin Päts, Jaan Poska, Jaan Teemant, Otto Strandmann ja teised hilisemad Eesti Vabariigi rajajad ning tuntud poliitikud.
Veelgi varem (1901. aastal) olid eestlased võitnud Valga Linnavolikogu valimised ja valinud ajaloos esimese eestlasest linnapea. Võib kindlalt väita, et Eesti rahvas saavutas omariikluse 1918. aastal suuresti tänu väljakujunenud omavalitsustraditsioonidele. Kauaaegne (1920–34) Tallinna linnapea ja Eesti Linnade Liidu juhatuse esimees (1920–40) Anton Uesson kirjutas 1938. aastal, et „tugevad omavalitsused on riigi rajamisel esimeseks tähtsamaks eeltingimuseks. Ja nagu hiljem selgus, olid Eesti riigi loomise esimestel päevadel rahva jõudude organiseerimisel just omavalitsused määrava tähtsusega teguriks.” Muuhulgas ka Eesti riigi taasiseseisvumisel oli kohalikul omavalitsusel hindamatu tähendus.
Kohalik omavalitsus Eesti Vabariigis 1918–1940
Vene Ajutise valitsuse dekreediga „Eestimaa kubermangu administratiivsest valitsemisest ja omavalitsuse ajutisest korraldusest” anti 5. juulil 1917 Eestile kindlapiirilise autonoomse haldusüksuse iseloom, mille piirid ühtisid rahvusliku asualaga. Just oma kohalike õigustloovate aktide, s.o määruste andmise õigus tegi Eesti maast ja tema rahvast autonoomse üksuse, kus formaalne Vene riigivõim oli peaaegu täielikult kõrvale tõrjutud. Seega on võimalik väita, et omavalitsuslik iseseisvus saavutati Eestis varem kui riiklik iseseisvus.
Juba Eesti Vabariigi moodustamisest alates oli päevakorral varasema Tsaari-Venemaa seadusandluse asemel oma kohalikke omavalitsusi reguleerivate seaduste väljatöötamine. 1920. aasta põhiseadusessätestati kohalik omavalitsus VII peatükis.
1920. aasta põhiseaduses väärib rõhutamist kahe olulise tunnuse olemasolu, et üldse saaks rääkida omavalitsusest. Kõigepealt on selleks otsevalitav volikogu ja teiseks oma maksude kehtestamise õigus. Järgnevatel aastatel tehti Eesti Vabariigis üksnes väiksemaid muudatusi kehtivates seadustes, muu hulgas võeti vastu uued volikogude valimise seadused. Kõige radikaalsem samm tehti aga 1933. aastal, mil põhiseadusest kaotati teise tasandi kohalik omavalitsus. Paljuski just see muudatus oli riigielus niivõrd põhimõttelise tähendusega, et 1933. aastal üksnes juriidilisest seisukohast muudetud 1920. aasta põhiseadust nimetatakse vahel ka Eesti Vabariigi teiseks põhiseaduseks.
Võrreldes suhteliselt nõrkade valdade ja linnadega (nt Tallinnas elas kolm korda vähem inimesi kui tänapäeval) kujutasid maakonnad potentsiaalset opositsiooni keskvõimule ja nii jäi see kogu vaikivaks ajastuks. Maakondade likvideerimise taotluse taga ei seisnud seega mitte kohaliku omavalitsuse süsteemi täiustamise ja efektiivsuse tõstmise, vaid poliitilise rivaliteedi kõrvaldamise soov. Juba esimestel iseseisvusaastatel eesmärgiks seatud oma kohaliku omavalitsuse seadusteni jõuti alles paarikümne aastaga. 1937. aastal võeti vastu vallaseadus ning 1938. aastal linnaseadus ja maakonnaseadus. Eelnevalt oli vastu võetud ka uus põhiseadus, mis nägi taas ette kohaliku omavalitsuse teisel (maakonna) tasandil, kuigi tõsi küll — vastavalt maakonnaseadusele esmatasandi delegeeritud esindajatest.
Kohalike (töö)rahvasaadikute nõukogude periood
1940. aastal likvideeriti koos nõukogude okupatsiooniga sisuliselt kohalik omavalitsus. Formaalselt olid haldusüksuse nimetusena vallad ja maakonnad kasutusel 1950. aastani. Kuigi Teise maailmasõja ajal kehtestasid Saksa võimud kohaliku omavalitsuse tasandil uuesti Eesti Vabariigi seadused, tuli juhinduda sõjaaegsetest poliitilistest oludest. Saksa tsiviilvalitsusele oli allutatud selline institutsioon nagu Eesti Omavalitsus, mis tegutses varasema iseseisva riigi kesktasandil.
Sõjale järgnes ligi pool sajandit kohalike (töö)rahvasaadikute nõukogude perioodi. Juba 25. juulil 1940. aastal oli lõpetatud valla-, linna- ja maakonnavolikogude tegevus. Sotsialistliku konstitutsiooni kohaselt pidi kogu võim kuuluma linna ja maa töötavale rahvale töörahvasaadikute nõukogude (TRSN) kaudu, kuid esimesed kohalike nõukogude üheparteilised, ühemandaadilised ja julgeolekuorganite poolt aktsepteeritud kandidaatide „valimised” toimusid ENSV-s alles 1948. aastal. Varemtundmatu „valimisaktiivsus” (kõikus 99,9 protsendi ümber) sai linna ja maa töötava rahva „võimu teostamise” loomulikuks osaks kuni 1989. aastani. Vastavalt tollasele tavale tuli kohalikku nõukokku valida ka kõrgeid partei- ja riigitegelasi. Nii said näiteks Tallinna linna TRSN-i liikmeteks seltsimehed Stalin, Ždanov ja Molotov. 1977. aastal võeti vastu uus konstitutsioon ja leiti, et kuna peaaegu kogu tööealine rahvastik töötab, siis pole ka vajadust enam kasutada terminit „töörahva”, mistõttu võeti kasutusele mõiste „rahvasaadikute nõukogu (RSN)”. Saadik, kes ei õigustanud valijate [loe: kompartei ja julgeolekuorganite] usaldust, võidi igal ajal „valijate” enamuse otsusel tagasi kutsuda.
(T)RSN-id ja nende täitevkomiteed olid rajoonides, vabariikliku alluvusega linnades, rajoonilise alluvusega linnades, alevites ja külanõukogudes. Konstitutsiooni jms seaduste järgi moodustasid (T)RSN-id NSV Liidu poliitilise aluse ja kõik teised riigiorganid pidid olema nende kontrolli all ning andma neile aru. Tegelikkus oli vastupidine — (T)RSN-id oma täitevkomiteedega olid kommunistliku partei tööriistaks. Neil polnud mingit administratiivset võimu, rääkimata iseseisvast eelarvest. Viimase välistas iga külanõukogu jm kohaliku nõukogu kuulumine NSVL-i ühtsesse eelarvesüsteemi. Kogu nõukogude võimu perioodil oli kõrgema astme (T)RSN-il õigus tühistada madalama astme (T)RSN ning selle täitevkomitee otsuseid ja korraldusi. ENSV Ülemnõukogu Presiidium juhtis vastavalt konstitutsioonile kohalike (T)RSN-ide tegevust ja tühistas rajoonide ning vabariikliku alluvusega linnade (T)RSN-ide otsuseid, kui need ei vastanud seadustele. Viimased omakorda said tühistada oma territooriumil asunud linnade, alevite ja külanõukogude (T)RSN-ide otsuseid. Täielikult riigi omandis olnud koole, haiglaid jms asutusi juhtisid ja rahastasid ministeeriumid. Mitmete sotsiaalmajanduslike teenuste (kultuuri-, spordi- jne) maapiirkondades osutamist tagati infrastruktuuriga ja seda korraldasid enamasti kolhoosid, sovhoosid või ehitusettevõtted (kolhooside ehituskontorid ehk KEK-id) jms.
Kohalikke nõukogusid ei tohi kohaliku omavalitsusega mingil juhul segi ajada. Seetõttu ei saa rääkida-kirjutada näiteks kohaliku omavalitsuse aeglasest arengust sel perioodil, nagu seda aeg-ajalt võib kuulda-lugeda. Ei saa ju aeglaselt või kiirelt areneda see, mida pole olemas.
Kohaliku omavalitsuse areng Eestis taasiseseisvumise eelselt ja järgselt
1980. aastate lõpus algas kohaliku omavalitsuse taasloomine. Ülemnõukogu võttis 1989. aasta 8. augustil vastu otsuse haldusreformi läbiviimisest. Lähtudes seadusest „Eesti NSV isemajandamise alused” ja vajadusest tagada üleminek kehtivalt haldussüsteemilt omavalitsuslikule haldussüsteemile, nähti selle otsusega ette viia vabariigis aastatel 1990–1994 läbi haldusreform, mis pidi hõlmama:
1) rahvavõimu vabariigisisese detsentraliseerimise omavalitsuslikele juhtimistasanditele ning riikliku ja omavalitsusliku juhtimise kindlapiirilise eristamise;
2) territoriaalse haldusstruktuuri reorganiseerimise.
1) rahvavõimu vabariigisisese detsentraliseerimise omavalitsuslikele juhtimistasanditele ning riikliku ja omavalitsusliku juhtimise kindlapiirilise eristamise;
2) territoriaalse haldusstruktuuri reorganiseerimise.
Päev pärast Berliini müüri langemist, 10. novembril 1989. aastal võttis Eesti Ülemnõukogu esimesena endises nn idablokis vastu kohaliku omavalitsuse seaduse. Täpselt kuu aega hiljem toimusid esimesed kohalike nõukogude valimised, mis olid kahe inimpõlve pikkuse perioodi järel Eesti alal üldse esimesed vabad valimised. Täiesti demokraatlikeks ei saa neid veel lugeda, sest ei olnud määratletud kodanikkond ja valimistel võisid osaleda okupatsiooniarmee esindajad, tõsi küll, piiratumalt kui eelnevatel aastakümnetel. Väeosade territooriumil elavatel sõjaväelastel ja nende perekonnaliikmetel lubati valida ainult üks rahvasaadik selle rajooni või vabariikliku linna nõukogusse, mille territooriumil nad elasid. Nõukogude demokraatiale varem vastuvõetamatult nähti nüüd ette, et valimised võisid toimuda ka mitmemandaadilistes valimisringkondades. 8. augustil 1989. aastal vastu võetud valimisseaduse alusel lubati elanikel valida ainult oma elukohajärgses valimisringkonnas. Eelnevalt kehtinud seaduse kohaselt moodustati suurtes raudteejaamades valimisjaoskonnad ja tuli tagada niihästi jaamades kui ka kaugreisirongides olevate ka teistest liiduvabariikidest pärit valijate hääletamine. Võib ainult oletada, kuidas selle korra säilimisel oleksid impeeriumimeelsed jõud valimiste päeval pannud meist ida pool asuvatest linnadest isegi erirongid käima.
Kohaliku omavalitsuse aspektist tuleb tõdeda hämmastavat sarnasust Eesti Vabariigi loomise ja 70 aastat hiljem alanud taasiseseisvumise vahel. Üksnes ühe sarnase joonena võib märkida, et esimesel juhul tuli likvideerida mõisad, teisel juhul kolhoosikord. Ühesuguse tulemuseni viinud kahe ajajärgu erinevus seisnes peaasjalikult selles, et 1918. aastal sai tugineda juba eelnevalt välja kujunenud kohalikule omavalitsusele ja turumajandusele. Taasiseseisvumisel tuli aga alustada nullist. Olulise panuse andis siin „tundmatu omavalitsustegelane”. Taolise koondnimetuse alla võib mahutada neid tuhandeid poliitikuid või ametnikke Eesti külades ja muudes asulates, kellest vaid vähestel oli esimese iseseisvusaja vallaelu kogemus, rääkimata ülevaatest, kuidas on vahepealsel poolsajandil arenenud muu maailm. Kuid neil oli ühise tunnusena tugev tahe taastada oma demokraatlik riik.
Mõni fakt taasiseseisvumise protsessis kohaliku omavalitsuse esindajate panuse konkreetsemaks iseloomustamiseks. Ülemnõukogu 1989. aasta otsus haldusreformi läbiviimise kohta ja järgnev tegevus selles valdkonnas valmistasid „rohujuure tasandil” ette demokraatliku riigi toimimise. Eriline rahvusvaheline tähendus oli 2. veebruaril 1990. aastal Tallinna Linnahallis toimunud kõigi tasandi rahvasaadikute koosolekul ja seal vastu võetud deklaratsioonil Eesti riiklikust iseseisvusest. Ligi 3500 rahva poolt seaduslikult valitud esindajat väljendasid oma selget ja otsustavat tahet, mille vastu oli ainult vähem kui sadakond saalist demonstratiivselt lahkunud impeeriumimeelset saadikut. Kõigis demokraatlikes riikides oli selline rahvaesindajate deklaratsioon, mille vastuvõtmist võrdles hilisem õiguskantsler professor Eerik-Juhan Truuväli sisuliselt rahvahääletusega, selgelt mõistetav poliitiline signaal.
1991. aasta ohtlike augustisündmuste ajal valmistati ette tegutsemisvariant juhuks, kui riigi (tõsi küll — rahvusvaheliselt viimaseid päevi veel tunnustamata riigi) kesktasandil institutsioonid ei saa enam toimida. Siis pidid riigivõimu ülesandeid hakkama täitma tolleaegse kahetasandilise kohaliku omavalitsuse juures maakondade ja vabariiklike linnade esindajad. Teatavasti seda varianti vaja ei läinud, kuid see oli kinnitus, et kohalik omavalitsus oli vähem kui kahe aastaga suutnud taas kujuneda usaldusväärseks partneriks keskvõimule.
Aastatel 1989–1993 oli Eestis kahetasandiline kohalik omavalitsus, kus esmatasandi moodustasid vallad, alevid ja linnad ning teise tasandi 15 maakonda ja 6 vabariiklikku linna. 1989. aastal taastati meil kahetasandiline kohalik omavalitsus ka seetõttu, et esmatasandi üksused ei olnud üldjuhul võimelised kandma kõiki sotsiaalmajanduslikke funktsioone. Muu hulgas piirdus külanõukogude ülevalt normatiivselt ette antud eelarve paari-kolme inimese palgaga, millele lisandus pisut majanduskuludeks (seebi, pesupulbri jms ostmiseks). Üksnes suuremad linnad (Tallinn, Kohtla-Järve, Narva, Pärnu, Sillamäe ja Tartu) hakkasid täitma üheaegselt mõlema tasandi kohaliku omavalitsuse ülesandeid.
Algusest peale võeti suund tugevate esmatasandi kohaliku omavalitsuse üksuste loomisele, mis realiseerus valitud haldusreformi taktikas. 6. detsembril 1989. aastal võttis Ülemnõukogu Presiidium vastu seadluse omavalitsusliku haldussüsteemi loomisest. Selles tehti valitavatele külade, alevite, rajooniliste linnade, rajoonide ja vabariiklike linnade rahvasaadikute nõukogudele ülesandeks kohalikule omavalitsusele ülemineku kindlustamine, lähtudes kohaliku omavalitsuse aluste seadusest ning teistest seadusandlikest aktidest. Valla, alevi või linna omavalitsusliku staatuse tunnustamiseks nõuti vastava rahvasaadikute nõukogu välja töötatud omavalitsusliku valla, alevi või linna sotsiaalmajandusliku arengu kava ja põhimääruse olemasolu, mille vastavust Ülemnõukogu Presiidiumi kehtestatavatele nõuetele pidi hindama haldusreformi ekspertkomisjon.
Vastavalt külanõukogude, alevite ja nn rajooniliste linnade valmisolekule täita kohaliku omavalitsuse funktsioone, omistas Ülemnõukogu Presiidium neile haldusreformi ekspertkomisjoni ettepanekul omavalitsusliku staatuse. Vastav tunnistus on nähtaval kohal seinal ilmselt küll kõigi 1990.-93. aastal omavalitsusliku staatuse saanud haldusüksuste valla- või linnakantseleides. Esimestena said 1. oktoobrist 1990. aastast omavalitsusliku staatuse Kuressaare linn ja Muhu vald. Viimased staatused 1992. aasta lõpus ja 1993. aastal omistas Vabariigi Valitsus, sest pärast põhiseaduse vastuvõtmist lakkasid olemast Ülemnõukogu ja selle presiidium. Tol ajal valitud haldusreformi taktika otstarbekust, mis seisnes individuaalses lähenemises igale territoriaalüksusele, kinnitas muu hulgas asjaolu, et omavalitsuslikku staatust ei omistatud Vene sõjaväebaasile Paldiskile, kus ei olnud määratletud kodanikkond. Paldiski oli vahelahendusena aastatel 1993–96 Keila linnaosa.
Põhiseaduse Assamblee (1991–92) moodustas eraldi toimkonna kohaliku omavalitsuse peatüki väljatöötamiseks. Eesti põhiseaduse sätted vastasid Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (mis alles kaks aastat hiljem, 28. septembril 1994. aastal Riigikogus ratifitseeriti) põhimõtetele, sest Põhiseaduse Assambleel oli harta tekst eelkõige tänu Soome kolleegidele juba teada. Järgneval perioodil on sellel kokkulangevusel olnud väga suur riigiõiguslik ja praktiline tähendus, sh kohaliku omavalitsuse huvide kaitsel.
No comments:
Post a Comment